Lúc đó, chính quyền làm ba việc: một là đề nghị quân đội bàn giao bãi biển Mỹ Khê, tái định cư các làng chài ven biển để xây dựng trung tâm mới của thành phố, tạo giá trị đất đai tăng lên rất cao; hai là mở rộng các con phố nhỏ cũ thành đường phố lớn, làm giá trị đất đai hai bên đường cũng tăng cao hơn; và ba là sắp xếp lại các bất động sản (BĐS) công dôi dư để chuyển sang khu vực tư nhân làm kinh doanh.
Cả ba việc đó đều thành công và tạo ra nguồn kinh phí rất lớn để xây dựng nâng cấp thành phố mà không dùng bất kỳ nguồn ngân sách nhà nước hay vốn vay nào.
Việt Nam đang trong giai đoạn đẩy mạnh công nghiệp hóa. Quá trình đô thị hóa diễn ra song song. Tỷ lệ cư dân sống trong đô thị được coi là một trong những chỉ số cơ bản để đánh giá mức độ hoàn thành công nghiệp hóa. Tỷ lệ này ở nước ta mới đạt khoảng 40%, các nước có thu nhập trung bình khá thường đạt 50% (Trung Quốc, Thái Lan...). Các nước đã hoàn thành công nghiệp hóa có thu nhập cao thường đạt tới 80% (Nhật Bản, Hàn Quốc).
Đô thị hóa được thể hiện dưới hai hình thức: một là dòng lao động di cư từ nông thôn vào đô thị, hai là quy hoạch mở rộng các khu đô thị hiện hữu hoặc thành lập các khu đô thị mới. Dù xu hướng nào thì cũng đòi hỏi chính quyền phải lo tiền để thực hiện.
Khi tỷ lệ đô thị hóa tăng cao, phát triển đô thị không thể tiếp tục lan ra trên mặt phẳng mà buộc các đô thị phải phát triển theo chiều đứng, cả lên cao và xuống sâu trong lòng đất, trên mặt nước và trong lòng nước. Trong quá trình này, có những đô thị thành công, cũng có những đô thị tiếp tục rơi vào lạc hậu dần. Đô thị hóa ngày càng có nhiều sắc thái hơn, nhất là gần đây triết lý "phát triển xanh" và "phát triển thông minh" đang tràn vào các đô thị như một xu thế tất yếu.
Ý tưởng hay thì rất nhiều, nhưng vấn đề đầu tiên vẫn luôn là "lấy tiền đâu" để thực hiện, khi vốn ngân sách nhà nước thì hạn hẹp, gọi vốn vay cũng khó mà lại nhiều rủi ro. Từ những kinh nghiệm trên thế giới, người ta rút ra kết luận: đô thị nào động viên được nguồn lực ẩn trong đất tại chỗ để chỉnh trang và phát triển thì mới khả thi. Vấn đề sử dụng nguồn vốn tiềm ẩn trong đất đã được hình thành như một lý thuyết về nguồn lực để phát triển. Đất đai có hai đặc tính chung: một là được sử dụng vô thời hạn, tức là không có khấu hao; hai là giá trị tăng lên ngày càng cao do diện tích bị hạn chế mà con người ngày càng đông. Đất đai tại đô thị còn có một đặc tính riêng là đô thị càng hoàn chỉnh thì giá trị đất đai tăng lên càng cao.
Lúc này có hai vấn đề đặt ra: một là thu giá trị đất đai bằng cách nào, và hai là giải pháp nào để tạo giá trị tăng thêm cho đất đai tại các đô thị và cách để thu được giá trị tăng thêm đó.
Tại ví dụ về Đà Nẵng nói trên, cả ba giải pháp tìm kinh phí để nâng cấp đô thị đều dựa trên cơ chế Nhà nước thu hồi đất rồi giao đất, cho thuê đất trả tiền một lần để chính quyền thu tiền. Tiền để thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất của dân do chính quyền vay Kho bạc nhà nước của tỉnh. Chi phí bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cũng vì thế mà eo hẹp, có nhiều ý kiến không đồng thuận, nhưng rồi chính quyền đã động viên người dân đồng lòng đóng góp vì tương lai thành phố.
Ưu điểm của quá trình này là động viên được người dân đồng lòng tham gia xây dựng lại thành phố. Nhược điểm là chưa thu hút được dân bằng chính lợi ích từ phát triển thành phố mang lại. Nhược điểm này khiến cho các địa phương khác không dễ áp dụng.
Để chuyển giá trị đất đai thành vốn tài chính, góp nhặt cả ở Việt Nam và trên thế giới, có thể chỉ ra 12 giải pháp đã được áp dụng. Có hai giải pháp chủ yếu được các nước đang công nghiệp hóa sử dụng: một là thu từ thuế tài sản, và hai là thu từ giá trị đất đai tăng thêm không do đầu tư của chủ đất mang lại.
Trong khi đó, ở Việt Nam, nguồn thu chính lại là từ thu hồi đất của dân để giao cho các nhà đầu tư phát triển nhà ở (chiếm khoảng 68%), tiếp theo là thu từ thuế, phí chuyển quyền BĐS (chiếm khoảng 17%) và tiếp nữa là từ thu hồi đất để giao cho các dự án đầu tư sản xuất, kinh doanh thuê đất (chiếm khoảng 13%). Các số liệu này cho thấy có sự khác biệt quá lớn giữa cách thu từ đất của Việt Nam so với các nước công nghiệp hóa khác.
Những khoản thu từ giá trị đất đai lớn nhất ở Việt Nam đều từ cơ chế Nhà nước thu hồi đất, bản chất là chuyển từ giá trị đất đai của khu vực tư sang giá trị đất đai thuộc khu vực công. Nếu bồi thường thỏa đáng thì giải pháp này không mang lại hiệu quả kinh tế cho nhà nước. Đây cũng là nguyên nhân chính gây ra những vấn đề bất ổn về xã hội hiện nay, thể hiện rõ ở tình trạng khiếu nại về đất đai vẫn chiếm tới 70% tổng lượng khiếu nại của dân.
Để thực hiện đô thị hóa bằng ngay nguồn lực đất đai tại chỗ, theo tôi, Việt Nam có thể triển khai một số giải pháp như những gợi ý chính sách dưới đây.
Thứ nhất là điều chỉnh lại thuế đối với đất đai và tài sản đầu tư trên đất. Thuế tài sản của Việt Nam chỉ chiếm 0,034% GDP, trong khi đó thuế này của Indonesia chiếm 0,42%, của Thái Lan chiếm 0,25%, của Philippines chiếm 0,84%. Một hệ thống thu, trong đó thuế tài sản thấp cho thấy các hệ lụy xấu, như: giới trung lưu trở lên muốn trữ tiền vào nhà đất, không huy động được vốn vào sản xuất kinh doanh; hiệu quả sử dụng đất thấp, nhiều đô thị "ma", dự án treo; đầu cơ đất đai làm giá cả BĐS tăng cao; thị trường BĐS không ổn định... mà người dân có thu nhập trung bình trở xuống rất khó mua được nhà ở cho mình.
Tất nhiên, Việt Nam có khác biệt khá lớn so với các nước khác là thu nhập của người lao động quá thấp, đồng lương gần như không có phần để chi phí cho chỗ ở. Vì vậy, mọi cải cách về thuế BĐS đều rất nhạy cảm. Nhưng nhìn từ phía khác, cải cách thuế BĐS là việc cần làm kiên quyết nhằm tạo công bằng và bình đẳng trong phát triển kinh tế BĐS. Có như vậy, các địa phương mới có kinh phí để phát triển đô thị.
Thứ hai là thu từ giá trị đất đai tăng thêm. Giá đất tại các đô thị có thể tăng lên khá cao do hạ tầng, tiện ích công cộng (gọi chung là hạ tầng) được nâng cấp, hoàn thiện. Nguồn vốn để thực hiện đầu tư hạ tầng chủ yếu là từ ngân sách nhà nước địa phương, ngân sách trung ương cấp phát hoặc từ vốn vay ODA. Mặc dù có ba nguồn vốn thường sử dụng như vậy, nhưng lượng vốn để đầu tư còn rất hạn chế, không đầu tư phát triển được bao nhiêu.
Vì vậy, cách duy nhất mà các nước công nghiệp vẫn làm là tạo nguồn thu từ giá trị đất đai tăng thêm do phát triển hạ tầng mang lại. Họ đang sử dụng hai phương thức thu giá trị đất đai tăng thêm: một là sử dụng công cụ thuế đánh vào giá trị đất đai tăng thêm tại các khu vực đang có các dự án phát triển hạ tầng; và hai là thu giá trị đất đai tăng thêm gắn với các phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi lấy đất thực hiện dự án hạ tầng.
Phương thức thu giá trị đất đai tăng thêm đã được áp dụng rất thành công tại Đà Nẵng khiến thành phố không cần sử dụng tiền từ ngân sách nhà nước và từ vốn vay ODA. Thành công là vậy, chỉ có điều cần phải cải cách cách làm sao cho sự phát triển thành phố cũng phải chia sẻ lợi ích cho từng hộ dân.
Ngoại trừ Đà Nẵng, hình thức thu giá trị đất đai tăng thêm tại Việt Nam gần như không được quan tâm đúng mức. Nhà nước không những không thu được giá trị đất đai tăng thêm do đầu tư hạ tầng của Nhà nước tạo ra, mà còn để giá trị tăng thêm đó rơi vào túi các nhà đầu tư dự án BĐS. Đây là một nhược điểm rất lớn trong hệ thống quản lý đất đai của Việt Nam.
Đô thị hóa là nhiệm vụ có tầm quan trọng đặc biệt trong giai đoạn hiện nay. Muốn phát triển đô thị hiệu quả, cần có kinh phí vượt trội. Kinh phí lấy từ nguồn vốn tiềm ẩn trong đất là đúng quy luật kinh tế, phù hợp với kinh nghiệm của các nước đã hoàn thành công nghiệp hóa.
Đặng Hùng Võ
Cả ba việc đó đều thành công và tạo ra nguồn kinh phí rất lớn để xây dựng nâng cấp thành phố mà không dùng bất kỳ nguồn ngân sách nhà nước hay vốn vay nào.
Việt Nam đang trong giai đoạn đẩy mạnh công nghiệp hóa. Quá trình đô thị hóa diễn ra song song. Tỷ lệ cư dân sống trong đô thị được coi là một trong những chỉ số cơ bản để đánh giá mức độ hoàn thành công nghiệp hóa. Tỷ lệ này ở nước ta mới đạt khoảng 40%, các nước có thu nhập trung bình khá thường đạt 50% (Trung Quốc, Thái Lan...). Các nước đã hoàn thành công nghiệp hóa có thu nhập cao thường đạt tới 80% (Nhật Bản, Hàn Quốc).
Đô thị hóa được thể hiện dưới hai hình thức: một là dòng lao động di cư từ nông thôn vào đô thị, hai là quy hoạch mở rộng các khu đô thị hiện hữu hoặc thành lập các khu đô thị mới. Dù xu hướng nào thì cũng đòi hỏi chính quyền phải lo tiền để thực hiện.
Khi tỷ lệ đô thị hóa tăng cao, phát triển đô thị không thể tiếp tục lan ra trên mặt phẳng mà buộc các đô thị phải phát triển theo chiều đứng, cả lên cao và xuống sâu trong lòng đất, trên mặt nước và trong lòng nước. Trong quá trình này, có những đô thị thành công, cũng có những đô thị tiếp tục rơi vào lạc hậu dần. Đô thị hóa ngày càng có nhiều sắc thái hơn, nhất là gần đây triết lý "phát triển xanh" và "phát triển thông minh" đang tràn vào các đô thị như một xu thế tất yếu.
Ý tưởng hay thì rất nhiều, nhưng vấn đề đầu tiên vẫn luôn là "lấy tiền đâu" để thực hiện, khi vốn ngân sách nhà nước thì hạn hẹp, gọi vốn vay cũng khó mà lại nhiều rủi ro. Từ những kinh nghiệm trên thế giới, người ta rút ra kết luận: đô thị nào động viên được nguồn lực ẩn trong đất tại chỗ để chỉnh trang và phát triển thì mới khả thi. Vấn đề sử dụng nguồn vốn tiềm ẩn trong đất đã được hình thành như một lý thuyết về nguồn lực để phát triển. Đất đai có hai đặc tính chung: một là được sử dụng vô thời hạn, tức là không có khấu hao; hai là giá trị tăng lên ngày càng cao do diện tích bị hạn chế mà con người ngày càng đông. Đất đai tại đô thị còn có một đặc tính riêng là đô thị càng hoàn chỉnh thì giá trị đất đai tăng lên càng cao.
Lúc này có hai vấn đề đặt ra: một là thu giá trị đất đai bằng cách nào, và hai là giải pháp nào để tạo giá trị tăng thêm cho đất đai tại các đô thị và cách để thu được giá trị tăng thêm đó.
Tại ví dụ về Đà Nẵng nói trên, cả ba giải pháp tìm kinh phí để nâng cấp đô thị đều dựa trên cơ chế Nhà nước thu hồi đất rồi giao đất, cho thuê đất trả tiền một lần để chính quyền thu tiền. Tiền để thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất của dân do chính quyền vay Kho bạc nhà nước của tỉnh. Chi phí bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cũng vì thế mà eo hẹp, có nhiều ý kiến không đồng thuận, nhưng rồi chính quyền đã động viên người dân đồng lòng đóng góp vì tương lai thành phố.
Ưu điểm của quá trình này là động viên được người dân đồng lòng tham gia xây dựng lại thành phố. Nhược điểm là chưa thu hút được dân bằng chính lợi ích từ phát triển thành phố mang lại. Nhược điểm này khiến cho các địa phương khác không dễ áp dụng.
Để chuyển giá trị đất đai thành vốn tài chính, góp nhặt cả ở Việt Nam và trên thế giới, có thể chỉ ra 12 giải pháp đã được áp dụng. Có hai giải pháp chủ yếu được các nước đang công nghiệp hóa sử dụng: một là thu từ thuế tài sản, và hai là thu từ giá trị đất đai tăng thêm không do đầu tư của chủ đất mang lại.
Trong khi đó, ở Việt Nam, nguồn thu chính lại là từ thu hồi đất của dân để giao cho các nhà đầu tư phát triển nhà ở (chiếm khoảng 68%), tiếp theo là thu từ thuế, phí chuyển quyền BĐS (chiếm khoảng 17%) và tiếp nữa là từ thu hồi đất để giao cho các dự án đầu tư sản xuất, kinh doanh thuê đất (chiếm khoảng 13%). Các số liệu này cho thấy có sự khác biệt quá lớn giữa cách thu từ đất của Việt Nam so với các nước công nghiệp hóa khác.
Những khoản thu từ giá trị đất đai lớn nhất ở Việt Nam đều từ cơ chế Nhà nước thu hồi đất, bản chất là chuyển từ giá trị đất đai của khu vực tư sang giá trị đất đai thuộc khu vực công. Nếu bồi thường thỏa đáng thì giải pháp này không mang lại hiệu quả kinh tế cho nhà nước. Đây cũng là nguyên nhân chính gây ra những vấn đề bất ổn về xã hội hiện nay, thể hiện rõ ở tình trạng khiếu nại về đất đai vẫn chiếm tới 70% tổng lượng khiếu nại của dân.
Để thực hiện đô thị hóa bằng ngay nguồn lực đất đai tại chỗ, theo tôi, Việt Nam có thể triển khai một số giải pháp như những gợi ý chính sách dưới đây.
Thứ nhất là điều chỉnh lại thuế đối với đất đai và tài sản đầu tư trên đất. Thuế tài sản của Việt Nam chỉ chiếm 0,034% GDP, trong khi đó thuế này của Indonesia chiếm 0,42%, của Thái Lan chiếm 0,25%, của Philippines chiếm 0,84%. Một hệ thống thu, trong đó thuế tài sản thấp cho thấy các hệ lụy xấu, như: giới trung lưu trở lên muốn trữ tiền vào nhà đất, không huy động được vốn vào sản xuất kinh doanh; hiệu quả sử dụng đất thấp, nhiều đô thị "ma", dự án treo; đầu cơ đất đai làm giá cả BĐS tăng cao; thị trường BĐS không ổn định... mà người dân có thu nhập trung bình trở xuống rất khó mua được nhà ở cho mình.
Tất nhiên, Việt Nam có khác biệt khá lớn so với các nước khác là thu nhập của người lao động quá thấp, đồng lương gần như không có phần để chi phí cho chỗ ở. Vì vậy, mọi cải cách về thuế BĐS đều rất nhạy cảm. Nhưng nhìn từ phía khác, cải cách thuế BĐS là việc cần làm kiên quyết nhằm tạo công bằng và bình đẳng trong phát triển kinh tế BĐS. Có như vậy, các địa phương mới có kinh phí để phát triển đô thị.
Thứ hai là thu từ giá trị đất đai tăng thêm. Giá đất tại các đô thị có thể tăng lên khá cao do hạ tầng, tiện ích công cộng (gọi chung là hạ tầng) được nâng cấp, hoàn thiện. Nguồn vốn để thực hiện đầu tư hạ tầng chủ yếu là từ ngân sách nhà nước địa phương, ngân sách trung ương cấp phát hoặc từ vốn vay ODA. Mặc dù có ba nguồn vốn thường sử dụng như vậy, nhưng lượng vốn để đầu tư còn rất hạn chế, không đầu tư phát triển được bao nhiêu.
Vì vậy, cách duy nhất mà các nước công nghiệp vẫn làm là tạo nguồn thu từ giá trị đất đai tăng thêm do phát triển hạ tầng mang lại. Họ đang sử dụng hai phương thức thu giá trị đất đai tăng thêm: một là sử dụng công cụ thuế đánh vào giá trị đất đai tăng thêm tại các khu vực đang có các dự án phát triển hạ tầng; và hai là thu giá trị đất đai tăng thêm gắn với các phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi lấy đất thực hiện dự án hạ tầng.
Phương thức thu giá trị đất đai tăng thêm đã được áp dụng rất thành công tại Đà Nẵng khiến thành phố không cần sử dụng tiền từ ngân sách nhà nước và từ vốn vay ODA. Thành công là vậy, chỉ có điều cần phải cải cách cách làm sao cho sự phát triển thành phố cũng phải chia sẻ lợi ích cho từng hộ dân.
Ngoại trừ Đà Nẵng, hình thức thu giá trị đất đai tăng thêm tại Việt Nam gần như không được quan tâm đúng mức. Nhà nước không những không thu được giá trị đất đai tăng thêm do đầu tư hạ tầng của Nhà nước tạo ra, mà còn để giá trị tăng thêm đó rơi vào túi các nhà đầu tư dự án BĐS. Đây là một nhược điểm rất lớn trong hệ thống quản lý đất đai của Việt Nam.
Đô thị hóa là nhiệm vụ có tầm quan trọng đặc biệt trong giai đoạn hiện nay. Muốn phát triển đô thị hiệu quả, cần có kinh phí vượt trội. Kinh phí lấy từ nguồn vốn tiềm ẩn trong đất là đúng quy luật kinh tế, phù hợp với kinh nghiệm của các nước đã hoàn thành công nghiệp hóa.
Đặng Hùng Võ